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黃天柱:參政黨視角下中國新型政黨制度的主要特征
作者: 來源: 時間:2018-11-18 09:21:48 點擊量:16207
 

參政黨視角下中國新型政黨制度的主要特征

 

黃天柱

   

內容提要:從參政黨視角看,與舊式政黨制度相比,中國新型政黨制度在黨際關系上呈現出自身的鮮明特色,具體表現為平等但不對等、參政但不分權、監督但不制衡、合作但不同一等四個方面,從而這項制度也呈現出自身明顯的一些功能優勢。從實踐情況看,新型政黨制度結構特色與功能優勢的“應然”與“實然”之間仍存在一定偏差,亟待優化與完善,從而才能使這項制度發揮出自身應有的效能,真正成為中國共產黨實現長期執政、凝聚磅礴力量、完成中華民族偉大復興歷史使命的重要制度支撐。

關 鍵 詞:中國新型政黨制度;參政黨;多黨合作;黨際關系;主要特征

 

本文發表于《中央社會主義學院學報》2018年第5

 

政黨政治是現代民主制度不可或缺的組成部分,是當今世界各國政治生活中面臨的一個普遍性問題。在201834日的全國政協聯組會上,習近平總書記首次指出,多黨合作制度“是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度”。[1]從全球視野看,這項制度有自己獨具特色的一面,但它并非完全是“另類”和“例外”,它本身是世界政黨政治文明發展的一個重要組成部分,是中國基于本國國情、以自己的方式對政黨政治這一普遍性問題作出的回答。新中國成立近70年來,尤其是改革開放40年來的實踐,證明了這項制度的有效性與適應性,我們有理由也有底氣把這一制度背后的各種道理尤其是它的中國性與世界性或者說特殊性與普遍性之間的關系說清楚、講明白。[2]

講清楚中國新型政黨制度,首先要講清楚這一制度與其他政黨制度相比,自身具有的主要特征,尤其是在黨際關系方面呈現出的主要特點。作為執政黨的中國共產黨與作為參政黨的民主黨派構成了新型政黨制度的兩大主體要素,由此形成了貫穿這一制度的兩條主線:一是加強和改善黨的領導;二是發揚社會主義民主,充分發揮參政黨的作用。[3]鑒于目前國內外主流學界對中國新型政黨制度結構特點與功能優勢的認識和解讀大多集中于中國共產黨的領導這一條主線,本文側重于從參政黨的視角切入,分析新型政黨制度的主要特征,希望對正確理解和全面把握這一制度有所裨益。

一、平等但不對等

所謂平等,指的是中國共產黨和民主黨派都必須在憲法和法律框架內開展活動。《憲法》明確規定:“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”[4]《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》(簡稱198914號文件)明確,中共和民主黨派都必須以憲法為根本活動準則,負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。[5]

所謂不對等,指的是中國共產黨和民主黨派在政治地位上是不對等的,兩者之間是領導與接受領導的關系。毛澤東在195412月同緬甸總理吳努的談話中就講到,“中國的各種黨派是有差別的,并不在一個水平上,有領導和被領導的分別。中國各民主黨派承認中國共產黨的領導。”[6]十九大報告明確指出,中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導,中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導,黨是最高政治領導力量。[7]中共在多黨合作中居于領導地位,是新型政黨制度的根本特點,也是這一制度與兩黨制、多黨制為代表的西方競爭型政黨制度之間的本質區別。從歷史邏輯看,中共的領導地位不是天生的,也不是民主黨派與中共一開始打交道時就有的,更不是中共強加的,而是在長期革命和斗爭過程中各民主黨派自覺選擇的結果,其實質是民主黨派高度認同中共的綱領高度、充分肯定中共為革命作出的犧牲和貢獻以及在革命中展現出來的卓越領導能力。從文化邏輯看,黨的領導深深根植于中華文明在長期歷史發展過程中逐步形成的“大一統”觀念的土壤之上。從現實邏輯看,黨的領導是實現國家一體、社會團結、政府有力、政局穩定、發展有勁的體制支撐。從發展邏輯看,黨的領導是多黨合作堅持正確方向、發揮制度效能、保持生機活力的根本保證,也是中華民族實現偉大復興的根本保證。

民主黨派接受中共領導,但并不因此喪失自身的組織獨立性。從制度設計和政策規定看,中共對民主黨派的領導是政治領導,即政治原則、政治方向和重大方針政策的領導,領導主體是黨委而不是部門、是集體而不是個人,[8]主要方式是黨制定正確的路線方針政策、黨員干部發揮模范帶頭作用、切實照顧同盟者利益、民主協商以及不斷加強自身建設等,主要功能是引領方向、創造共識。對此,毛澤東曾有過經典論述:“所謂領導權,不是一天到晚當作口號去高喊,也不是盛氣凌人地要人家服從我們,而是以黨的正確政策和自己的模范工作,說服和教育黨外人士,使他們愿意接受我們的建議。”[9]民主黨派在接受中共領導的同時,仍依法享有憲法規定的權利和義務范圍內的政治自由、組織獨立和平等法律地位。[10]

“平等但不對等”的黨際關系特征,在理論認識和制度設計上是明確的,實踐層面當前主要存在兩方面問題:一是一些地方的中共黨委在具體領導的過程中沒有正確把握政治領導的內涵和邊界,在領導方式方法上有一些偏差。把民主黨派視為一般社會團體的有之,視為下屬單位的有之,視為異己力量的有之。[11]其中,把民主黨派視為下屬單位的現象和傾向,在一些地方尤為突出,結果使政治領導變成了事無巨細的組織管理、包辦代替甚至是組織控制。二是一些民主黨派成員受西方思潮影響,習慣用西方的政黨理論和政黨制度來衡量和評價我國政黨制度,對中共與民主黨派之間這種領導和接受領導的關系存在認識上的偏差。有的人認為政黨就是要以掌握政權為目的,一個政黨接受另一個政黨的領導,在邏輯上說不通;有的人認為西方競爭型政黨制度要優于多黨合作制度,中國未來也應該往競爭型政黨制度方向發展;等等 。這些錯誤認識的存在,不利于中共與民主黨派共同思想政治基礎的鞏固、和諧政黨關系的構建以及多黨合作制的健康發展。

針對上述問題,從優化路徑看,主要可從三方面入手:一是要把領導和接受領導關系背后的基本道理向黨內外講清楚。在中共黨內重點講清楚習近平提出的民主黨派是中共的“好參謀、好幫手、好同事”這一論斷的道理,[12]講清楚維護和尊重民主黨派組織獨立性的道理,進一步增強中共干部尤其是主要領導干部的多黨合作意識,對民主黨派在政治上給予重視的同時給予充分的信任,多創造條件把民主黨派的積極作用發揮出來。在民主黨派內重點講清楚中國共產黨領導地位的歷史邏輯、文化邏輯、實踐邏輯和發展邏輯以及在中共領導下民主黨派發揮參政黨作用的制度空間和行動邏輯,從而對堅持中共的領導有更加高度的自覺和認同。二是要不斷改善黨的領導方式和方法,以宣傳教育和民主協商為基本方式,以照顧同盟者利益為基本策略,以具體領導為基本方法,以加強中共的自身建設為領導基礎,[13]從而全面提高中共對民主黨派和多黨合作制度的領導能力和領導績效。三是要為民主黨派依法享有的政治自由、組織獨立和平等法律地位提供更有力的制度化保障。198914號文件中明確寫入的“民主黨派享有憲法規定的權利和義務范圍內的政治自由、組織獨立和法律地位平等”這句話,屬于比較原則性的規定,要真正落到實處,必須把這句話操作化,即要認真梳理民主黨派享有憲法規定的權利和義務范圍內的政治自由有哪些、民主黨派組織建設和發展中哪些事務是可以獨立處理的、有哪些平等的法律地位等,在此基礎上專門制定一個規范性文件并嚴格貫徹執行。當然,這個問題需要中共中央從頂層設計的層面予以考慮和解決。[14]

二、參政但不分權

在國家政權中,中共與民主黨派是執政與參政的關系。中共作為執政黨,整體掌握執政權,但并不因此把民主黨派排斥在政權機關之外,恰恰相反,中共歷來注重吸納黨外人士參加政權建設。

歷史地看,這一傳統一直可以追溯至抗戰時期根據地的“三三制”政權建設的實踐,即在邊區政權機關中,“共產黨員占三分之一,非黨的左派進步分子占三分之一,不左不右的中間派占三分之一”。[15]1949年成立的新中國第一屆中央人民政府借鑒和承繼了“三三制”的經驗與做法,安排了大批黨外人士擔任國家機關重要領導職務,區級以上國家政權機關中,重要崗位基本上黨內黨外是對半開的。[16]當然,這樣一種結構的形成,是由當時特定的歷史條件所決定的,[17]是一種過渡性的安排,不能簡單比附當下。[18]1957年反右斗爭開始后,實職安排工作受到嚴重影響,安排人數逐步減少。文革期間,這一傳統基本中斷,[19]直到中共十一屆三中全會之后才逐步恢復。198914號文件首次明確了民主黨派的“參政黨”地位,其參政的一個重要基本點就是參加國家政權,并首次從制度上明確了,“民主黨派成員和無黨派人士擔任國家和政府的領導職務,是實現共產黨領導的多黨合作的一項重要內容。”[20]

實踐地看,民主黨派參加國家政權,在參與面上廣泛覆蓋了立法、行政、司法等國家機關,在參與路徑上主要是中共在綜合考慮多黨合作大局和治國理政需要等因素基礎上進行政治資源配置,而在長期實踐基礎上,這種資源配置已逐步形成了一套制度性安排,民主黨派的參政權獲得了憲法、法律及中共黨內法規和規范性文件的支持和保障。根據統一戰線的政策要求和多黨合作的制度設計,各級人大的代表、常委,專委會主任、副主任、委員,專職副秘書長,領導班子成員中要安排適當比例和數量的黨外人士;各級地方政府、司法機關領導班子成員中要配備黨外干部,[21]相關政府部門要配備黨外干部,符合條件的可以擔任部門正職。[22]據不完全統計,截止2015年底,各級人大代表中共有民主黨派成員1.5萬余人,占民主黨派成員總數的1.5%左右;在各級政府及司法機關中擔任縣處級以上領導職務的民主黨派干部共有8000余人,占民主黨派成員總數的0.8%左右。[23]與西方兩黨制國家中的在野黨和多黨制國家中參加聯合政府的小黨派相比,我國民主黨派的參政更加廣泛、深入和穩定。

民主黨派的參政權,不是對中共執政權的分割或分享,而是一種輔助性和從屬性權力。民主黨派的“參政”,既不是“參與執政”,更不是“聯合執政”。黨派成員在國家機關中擔任領導職務,不是根據中共和民主黨派在人大中的代表數量來分配席位,而是由中共統戰部門、組織部門和政府人事部門經過考察和培養,經過同民主黨派協商,推薦適合任職條件的人選,依法任命的。在國家機關中任職的黨派成員,在思想上和組織上當然同民主黨派會有聯系,實職安排本身也是多黨合作制度的體現,有助于加強民主黨派與國家機關的聯系,[24]但他們在國家機關中的工作,不是代表黨派,而是同在國家機關任職的中共干部一樣,都是國家公職人員,必須嚴格遵守政令、法紀,依法履行職權。同樣,黨派成員當選人大代表,參與人大活動,是以個人名義、以人民代表的身份,代表的是選區的利益,而不是代表黨派,在人大中也不存在議會黨團。對此,1990111日,時任中共中央總書記江澤民在接見各省、自治區、直轄市和計劃單列市黨委統戰部長時的講話中明確指出:“中國絕不允許搞議會黨團。人民代表就是人民代表,不是代表哪個黨派的,你就是人民選出來的人民代表,你對人大負責。”[25]當然,從實踐看,各黨派為更好發揮擔任人大代表的黨派成員的作用,一般都會通過一些機制和方式來加強擔任人大代表的黨派成員與黨派組織之間的聯系。從這個意義上可以講,有民主黨派身份的人大代表在人大中的活動,“既體現了人民當家作主的權利,又體現了多黨合作的內容。”[26]

從發展和優化的角度,需要思考和解決的主要有如下幾個問題:第一,進一步從理論和政策上厘清參政黨與國家政權的關系。“參加國家政權”是民主黨派參政的基本點之一,但民主黨派又不能以黨派名義參加政權機關,而是以黨派成員個人身份參加政權機關工作,這里面的道理要從理論上把它講明白。與之相關的實踐層面的問題是,在發揮參加政權機關工作的黨派成員在其本職崗位上的才能和作用的同時,是否可以以及如何發揮參政黨組織在其中的作用?比如,在人大會議期間,是否可以允許擔任人大代表的同一黨派的成員成立臨時支部或小組,以便于更好地進行交流,以達到集思廣益、凝聚共識、統一行動的效果?比如,在推薦黨外實職干部人選時,是否可以賦予民主黨派更大的話語權,同時建立黨外實職干部向本黨派進行工作述職的制度,以密切民主黨派與擔任實職領導職務的黨派成員之間的聯系,從而一方面可以增強黨外實職干部的多黨合作意識,另一方面可以加強民主黨派對擔任實職領導職務的黨派成員履職的支持和監督?第二,切實保障黨外干部對分管工作享有行政管理的指揮權、處理問題的決定權、人事任免的建議權。黨外干部有職有權的問題,在建國初就提了出來,長期以來一直是多黨合作領域中大家都比較關注的一個問題。《統戰工作條例》繼續重申和強調了保障黨外干部“三權”的問題,但屬于比較原則性的規定,缺乏具體的制度設計和操作性要求,因此從實際情況看,“三權”的落實情況在各地存在不平衡狀況。下一步應在實踐探索和經驗總結基礎上就黨外干部“三權”的保障作出更為明確的要求和規范。第三,對政府部門黨外正職與本單位中共黨組之間的關系作出規范。地方政府部門中黨外正職配備的常態化,為黨派成員通過政府部門渠道發揮作用提供了更大舞臺。但與此同時,如何處理好黨外正職與本單位中共黨組尤其是黨組書記之間的關系,越來越成為新形勢下黨外干部與中共干部合作共事中的一個重要課題。第四,加強司法機關領導班子中黨外干部的配備工作,這是目前黨外實職干部配備工作中的一塊短板。

三、監督但不制衡

中共與民主黨派之間的監督是雙向的。一方面,從多黨合作制度內在要求看,民主黨派接受中共監督是題中之義,主要體現為對于民主黨派在開展工作過程中的缺點和問題,中共黨組織要抱著“肝膽相照、榮辱與共”的立場,坦誠提出意見建議,并及時給予必要的引導、指導和幫助。從政治資源配置角度看,新中國成立后,中共對民主黨派在政權機關和人民政協中的作用發揮、黨派機關的編制、經費、干部調動、生活待遇等具體問題從政治發展的高度予以重視,通過國家公共資源的配置予以解決,使民主黨派組織運行所依托的主要資源實現了國家化。[27]民主黨派經過協商和法定程序掌握的這些政治資源都屬于公共資源(包括公共職務資源、公共財政資源、公共信息資源、公共權力資源等)。作為公共資源的使用者,民主黨派應該有與執政黨共擔責任的意識,理所當然應該接受監督,包括執政黨的監督、社會的監督和法律的監督。從個體角度看,黨外領導干部尤其是在政府和司法機關中擔任實職領導的黨派成員,本身也掌握著部分公權,更應該自覺接受監督。因為權力腐蝕人,是不分黨內和黨外、執政黨和參政黨的。新時代條件下黨管干部原則日益凸顯、國家監察體制改革全面推開、黨外代表人士安排使用力度不斷加大,更要求黨外干部樹立自覺接受監督監察的意識切實提升自身的提高防腐拒變能力。

另一方面,互相監督的重點,是民主黨派監督中共。因為正如鄧小平所言,“在中國來說,誰有資格犯大錯誤?就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大。”[28]從歷史邏輯看,發揮民主黨派對中共的監督作用,是中共“有意識地”保留民主黨派的重要原因,[29]抑或可以說是多黨合作制度設計的重要初衷。從實踐邏輯看:民主黨派成員大多為中高級知識分子,思考問題和提出意見建議往往會更加深入和理性;“政治體系之中、決策核心之外”的特點使民主黨派往往可以從比較超脫的立場和視角,擺脫部門利益的影響,對中共“提供一種單靠黨員所不容易提供的監督”;[30]民主監督是支持性和建設性的,與競爭型政黨制度條件下在野黨、反對黨對執政黨的監督有著根本區別,它的目的不是為了“把你搞下來、把我搞上去”,而是協助中國共產黨更好地執掌政權、改進工作;民主監督的性質是政治監督,基本形式是作批評和提意見,因此不具有法律和權力的強制性,是一種“柔性監督”。概言之,民主監督本質上是一種民主權利、民主形式和民主渠道的體現,并不是“分權”,更不是權力對權力的制衡。但也正因為如此,民主監督有效性的實現既要靠民主黨派“說得對”,更離不開體制和機制的保障。因為柔性監督如果缺少剛性制度保障,就很容易流于形式、陷于虛置。

從實際情況看,民主監督長期以來是多黨合作制度運行的最大“短板”和參政黨履職的明顯薄弱環節。客觀來說,與參政議政、政治協商、社會服務相比,民主監督作用的有效發揮確實需要更多的前置條件,而這一薄弱環節的存在,從大的方面看,是與整個社會和政治生態緊密相關的,要真正解決也必須取決于整個社會和政治生態的優化,包括經濟的發展、社會的成長、民主的進步等等。但這并不能成為我們被動等待甚至回避、忽視它的理由。我們不能期望通過民主黨派的監督解決中共黨的建設和治國理政過程中存在的所有問題,這似乎有些苛求于民主黨派;但同時,也不能以民主監督是非權力監督、不具有強制性為理由,降低對民主黨派履行民主監督職能的要求,使之流于形式或放任自流。[31]面對當前國際國內環境帶來的種種壓力,須高度重視、充分開發這一資源。

十八大以來,中共中央高度重視民主監督問題。習近平多次重提“歷史周期律”,認為至今對中共仍是鞭策和警示,強調當年“窯洞對”的問題今天并沒有徹底得到解決,要求繼續加強民主監督,并從制度上保障和完善民主監督,探索開展民主監督的有效形式。《統戰工作條例》系統梳理和列舉了民主監督的十種形式。十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》在制度設計上明確了民主監督與中共黨內監督的銜接問題,要求“支持民主黨派履行監督職能,重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議,完善知情、溝通、反饋、落實等機制”。在監督形式創新上,通過支持民主黨派圍繞國家和地方的重大改革舉措和重要約束性指標開展專項監督,以切實提高民主監督的針對性和有效性。在頂層設計上,2017年全國“兩會”期間中辦正式印發了《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》,接下來還將出臺關于加強民主黨派民主監督的專門文件。民主監督正逐步成為新時代多黨合作制度發展乃至中國民主政治發展的一個重要切入口。

從發展和完善的角度看,開發民主黨派民主監督功能,總體思路是在非權力監督與有效監督之間尋求一個平衡點,既要堅持參政黨監督的固有性質,又要使監督形成一定的壓力;[32]關鍵是要使參政黨保持相對的獨立性;具體推進路徑包括制度化、組織化、分層化和弱行政化等方面;[33]具體對策包括明確政黨權利、激活政黨特征、完善監督機制、創新監督形式、形成監督合力、提高政黨素質、拓展信息來源、提高中共黨員尤其是黨的領導干部接受監督的自覺性等。[34]

四、合作但不同一

新型政黨制度的精髓和特色就在于“合作”二字。首先,這種合作是長期的。毛澤東提出“兩個萬歲”,即共產黨萬歲、民主黨派萬歲。[35]周恩來對“兩個萬歲”的解釋是,共產黨“壽命有多長,民主黨派的壽命就有多長”。[36]憲法序言明確規定,“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。”[37]其次,這種合作是穩定的。民主黨派作為參政黨的政治地位和多黨合作制度作為國家基本政治制度的政治定位,具有國家意志和執政黨意志的雙重保障和維護。中共和民主黨派的合作也有明確的制度規范,這些制度規范集中體現在改革開放以來中共中央制定和頒布實施的一系列規范性文件和黨內法規中。再次,這種合作是全方位的。既有政黨組織間的合作,也有政黨成員在政權機關內的合作;既有政治領域中的合作(集中體現為民主黨派履行參政議政、民主監督、參加中國共產黨領導的政治協商這三項基本職能的活動),也有經濟社會領域中的合作(主要體現為民主黨派通過開展形式多樣的社會服務活動,事實上發揮了協助執政黨和政府提供公共產品、推進社會建設、開展社會治理的作用)。最后,這種合作的特色機制是政治協商。具體包括政黨協商和政協協商兩種形式。政治協商是我國重要的民主形式和制度安排,充分體現了我國團結和諧的政黨關系和新型政黨制度的顯著優勢。

通過這樣一種長期、穩定、全方位、重協商的合作,中共與民主黨派建立起了真正的友黨關系,這種關系根本上不同于西方競爭性體制下不同政黨間的對立性甚至是對抗性關系。對中共和民主黨派而言,合作的出發點和落腳點是共同“把中國的事情辦好”。對于這一點,合作雙方有高度的政治共識。原民盟中央主席費孝通曾用非常質樸的語言概括民主黨派的責任,“就是要協助中國共產黨把中國的事情做好”,具體而言就是“出主意、想辦法,做好事,做實事”。[38]習近平也明確提出,希望各民主黨派要做中國共產黨的好參謀、好幫手、好同事,增強責任和擔當,共同把中國的事情辦好。[39]

民主黨派與中共的合作,是“和而不同”,而非“合而為一”。這既是這種合作的主要特點,也是其根本價值所在。民主黨派與中共具有共同的思想政治基礎,這使雙方的合作具有可能;但民主黨派與中共在一些具體方面又有差異性,這使雙方的合作成為必要。理論上講,這種差異性主要體現在以下三個方面:一是在利益代表性上,中共代表最廣大人民群眾的根本利益,各民主黨派都聯系著特定的階層和群體,要代表各自所聯系群眾的合法的具體利益,從而“使各方面的意見都能夠充分地得到反映,使共產黨的決策更正確,更廣泛地代表人民的利益”。[40]二是在意識形態包容性上,中共發展黨員強調先進性,強調“純”,民主黨派發展成員突出進步性,允許“雜”,從而使多黨合作制度能夠適應所有制形式日益多樣、階層結構日益多樣、思想觀念日益多樣的社會發展趨勢,協助中共做好更廣泛階層和群體的聯系和團結工作。三是在看待問題的視角上,民主黨派相對于黨委和政府而言,位置更加超脫一些,立場更加客觀一些,可以從不同的角度思考問題,并提出意見建議,從而使決策者掌握的情況更加全面,并能及時對工作中產生的一些偏差及時進行糾正。

反言之,民主黨派如果與中共一樣了,也就失去存在的價值和必要了。對此,中共相關領導人有過直白而深刻的論述。周恩來在1950年的時候就指出,“每個黨派都有自己的歷史,都代表著各自方面的群眾。有人要求各民主黨派都和共產黨一樣,如果都一樣了,則共產黨和民主黨派又何必聯合呢?正因為有所不同,才需要聯合。”[41]江澤民在1990年的一次講話中也指出,“我們堅持共產黨對民主黨派的領導”,但“又不能要求民主黨派跟我們共產黨一樣,那還要民主黨派干什么?要把民主黨派變得跟共產黨完全一樣,它就沒有作用了”。[42]李瑞環認為,“能夠聽到一些在我們黨內聽不到的意見”,“是民主黨派存在最重要的理由和根據”,“如果民主黨派的意見和共產黨完全一樣,我們說什么,你們就都說什么,這只是多了一部分而已,多黨合作的意義就不存在了。”[43]

從實際情況看,民主黨派與中共之間的趨同是一個客觀現實,具體體現在指導思想上的一致、發展對象的交叉重疊、政策意見和話語體系的趨同(政策討論中不同的視角和聲音比較少;黨派成員的發言、所發表的聲明和制定的文件,體現不出知識分子型政黨的特點)、理論建設上的趨同(仿中共黨建理論構建民主黨派自身建設理論)等方面。[44]分析這種趨同現象背后的原因,客觀來看,有些原因可以通過政策上的調整予以消解和優化,但有些原因確實是無法避免的,因此這種趨同具有一定的必然性。從比較視野看,政黨趨同事實上也是一個世界現象。西方政黨經歷了從“精英黨”到“群眾黨”再到“全方位黨”和“卡特爾黨”的演變,在這個過程中,政黨形態和功能發生了深刻變化,其中一個重要方面就是政黨“趨同化”(“中間化”)。對此,筆者的基本觀點是:在西方競爭性體制下,政黨在選舉中能否獲勝,日益取決于中間選民,在此背景下出現的政黨“趨同化”,有其必然性和積極效應;但盡管如此,這給西方政黨制度帶來的沖擊是非常深刻的,因為它使政黨面臨失去自己“身份特征”的危險,從而也引發了西方學者關于“政黨衰落”的激烈爭論。但在并不凸顯競爭性選舉功能的中國語境下,政黨制度的主要功能是吸納,即以制度化、組織化方式解決執政黨對多元社會群體(尤其是知識精英和經濟精英)的包容和整合,并以此鞏固和提升執政者施政的合法性和有效性。對于這樣一種以吸納為主要功能和取向的政黨體制,政黨趨同的弊端會更加明顯一些。因為它不符合這一制度蘊涵的“和而不同”的價值理念,也不適應中國社會結構日益分化、訴求日益多元化的現狀和趨勢,對增強中國政黨制度的彈性和包容性,實現公共決策民主化科學化,強化對中共領導和執政行為的監督并進而改善黨的領導和執政,都是不利的。

因此,盡管民主黨派與中共的趨同有一定必然性,但從多黨合作制度健康發展的需要出發,還是要注重保持和加強民主黨派在自身建設和履職方面的特色。八個黨派作為一個整體,基于參政黨的角色定位,在自身建設與履職方面應該與執政黨不一樣。在分析問題上應該有自己的視角,不應該是簡單為政策“背書”,而要從不同角度看問題,尤其是在一些涉及面廣、影響深遠且有一定爭議的重大政策的協商和討論中,應該有“藍軍”思維,[45]多從“不可行性論證”的角度進行思考、提出意見和建議。在話語表達上應該更加體現知識分子型政黨的特色,少一些“官氣”,多一些“書卷氣”,從而更好地協助中國共產黨做好對廣大知識分子群體的聯系、團結和吸納工作。在理論建設上,要在適當借鑒中共黨建理論的基礎上,牢牢立足參政黨的角色定位,深入思考參政黨建設和運行的規律,著力構建共性與個性相結合的參政黨建設理論體系。

綜上所述,從參政黨視角看中國新型政黨制度,其在黨際關系方面確實具有一些與舊式政黨制度不同的特點,具體表現為平等但不對等、參政但不分權、監督但不制衡、合作但不同一等四個方面,從而這項制度也呈現出自身明顯的一些功能特色。包括:執政黨有足夠權威,實現對國家和社會全面、有效的領導;參政黨有暢通渠道,有序參與國家政治生活;執政黨能保持戰略定力,有能力對國家的長遠發展進行規劃,并承擔責任;各種意見和建議可以通過制度化渠道進入決策者視野,從而推動決策民主化科學化;執政黨能夠聽到一些不同的聲音,及時發現和糾正一些工作中的偏差;各種利益關系可以得到協調,促進政治團結和穩定;各種社會力量可以得以凝聚,從而致力于共同目標的實現。但從新型政黨制度的實際運行情況來看,上述特點和優勢的“應該”與“實然”之間存在一定的偏差。摸清這些偏差,分析偏差的性質和根源,研究制定糾正偏差的有效舉措,以努力使新型政黨制度的理論、政策和實踐盡量保持內在的一致性,從而使這項制度發揮出自身應有的效能,真正成為中國共產黨實現長期執政、凝聚磅礴力量、完成中華民族偉大復興歷史使命的重要制度支撐。這應該成為新時代新型政黨制度理論研究和實踐推進的重點所在。

 

 

作者簡介:黃天柱,浙江省社會主義學院教授,浙江社院參政黨建設研究中心執行秘書長,復旦大學統戰基礎理論研究基地兼職研究員,中國統一戰線理論研究會理事,中央社會主義學院中國政黨制度研究中心理事。



[1] 《習近平在看望參加政協會議的民盟致公黨無黨派人士僑聯界委員時強調堅持多黨合作發展社會主義民主政治為決勝全面建成小康社會而團結奮斗》,《人民日報》201835日,第1版。

[2] 黃天柱:《中國參政黨理論研究:學術史考察及體系構建》,《統一戰線學研究》2018年第2期。

[3] 中央統戰部研究室編:《歷次全國統戰工作會議概況和文獻(1988-1998)》,北京:華文出版社,1998年,第2頁。

[4] 《中華人民共和國憲法》,《人民日報》2018322日,第1版。

[5] 中共中央文獻研究室編:《十三大以來重要文獻選編(中)》,北京:中央文獻出版社,2011年,第245頁。

[6] 《毛澤東文集(第六卷)》,北京:人民出版社,1999年,第375頁。

[7] 習近平:《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》,《人民日報》20171028日,第1版。

[8] 習近平談治國理政(第二卷)》,北京:外文出版社,2017年,第303頁。

[9] 《毛澤東論統一戰線》,北京:中國文史出版社,1988年,第93頁。

[10] 在堅持中共領導的前提下“切實尊重各民主黨派在憲法賦予的權利和義務范圍的政治自由、組織獨立和法律上平等的地位”,作為多黨合作的一項重要原則,最早是李維漢在1956年時提出來的,后來被正式寫入到了198914號文件中。

[11] 陳喜慶:《當代中國黨際領導關系研究》,《管理世界》2007年第4期。

[12] 《習近平在看望參加政協會議的民盟致公黨無黨派人士僑聯界委員時強調堅持多黨合作發展社會主義民主政治為決勝全面建成小康社會而團結奮斗》,《人民日報》201835日,第1版。

[13] 具體領導”主要體現為兩方面:一是中共黨委圍繞當地中心工作對本級范圍內的民主黨派組織進行政治領導,使民主黨派的履職行為緊緊圍繞當地黨委和政府的中心工作;二是中共黨委支持和幫助民主黨派開展具體的自身建設和履行活動。參見肖存良:《中國政治協商制度研究》,上海:上海人民出版社,2013年,第138-146頁。

[14] 黃天柱:《努力開發參政黨民主監督的政治資源》,《中央社會主義學院學報》2015年第2期。

[15] 《毛澤東選集(第二卷)》,北京:人民出版社,1991年,第742頁。

[16] 從中央層面看,在中央人民政府委員會6位副主席中,有黨外人士3名,占50%;在56名委員中,有黨外人士26名,占46.5%。在中央人民政府人民革命軍事委員會22名委員中,有黨外人士6名,占28%。在政務院4名副總理中,有黨外人士2人,占50%;在15名委員中,有黨外人士9人,占60%;在34個部委院署行中,擔任正職的黨外人士有14人(其中郭沫若兼任兩個正職),擔任副職的有42人。沈鈞儒(民盟)擔任最高人民法院院長,張志讓(無黨派)任副院長。藍公武(無黨派)任最高人民檢察署副檢察長。具體名單參見劉延東:《當代中國的民主黨派》,北京:當代中國出版社,1999年,第5459頁。

從地方層面看,在區級以上的國家機關行政人員240萬人中,至少有半數是非中共黨員。參見中央統戰部研究室編:《歷次全國統戰工作會議概況和文獻》,北京:檔案出版社,1988年,第31頁。

[17] 建國初安排了如此大比例的黨外人士在政權機關中擔任領導職務,是中共長期以來堅持統一戰線政策的慣性選擇,是抗日根據地“三三制”政權形態的歷史延伸,是中共爭取人心、構建新政權合法性的政治需要,是解決中共工作重心逐步實現從農村轉移到城市、從革命斗爭轉移到治國和建設后國家治理、城市管理和經濟管理等各方面專業人才緊缺問題的現實需要。

[18] 建國初的這些“實職安排”實際上更像是“政治安排”,因為帶有很強的過渡性和策略性。而今天的“實職安排”是有制度化保障的,已成為國家政治制度中的重要組成部分。從這個角度看,歷史是在往前走。

[19] 文革期間,“從國務院各部委到地方各級人民政府,原來安排的黨外人士除極個別人保留職務外,都沒有繼續任職。即使個別保留職務的,也難以有效履行職責。”參見陳玉鳳:《黨外人士實職安排工作歷史回顧及啟示》,《中國統一戰線》2007年第12期。

[20] 中共中央文獻研究室編:《十三大以來重要文獻選編(中)》,北京:中央文獻出版社,2011年,第247頁。

[21] 《統戰工作條例》明確要求:省、市兩級地方政府領導班子應當配備黨外干部;縣級從實際出發,做好政府領導班子配備黨外干部工作。條例雖未對基層政府領導班子配備黨外干部作出明確要求,但從實際情況看,不少鄉鎮政府和街道辦事處也配備了黨外干部。

[22] 《統戰工作條例》明確規定省級政府組成部門中應當配備2名左右黨外正職,各省(市、自治區)在制定實施細則時又進一步對市縣政府部門中黨外正職的配備提出了數量要求。總體來看,在省、市兩級政府部門中配備黨外正職正逐漸成為一個新常態,而這對縣級政府部門中黨外正職的配備也有一定的帶動效應。

[23] 2015年底,八個民主黨派成員總人數為106萬多。民主黨派成員當選各級人大代表的數量、擔任政府和司法機關縣處級以上領導職務的數量均系作者根據《中國政黨制度年鑒》提供的數據進行匯總所得。

[24] 正如宋平19901019日在黨外領導干部培訓班學員座談會上的講話中指出的,“民主黨派和無黨派人士參加政府工作,并不是以黨派代表的身份參加的,而是作為政府機構的工作人員在那里工作,按照國家的政策方針,來行使自己的職權。但是,由于有人在政府工作,就增進了黨派同政府的聯系。”參見中央統戰部編:《中國共產黨統一戰線文獻選編(第十三卷)》,內部發行,2005年,第151頁。

[25] 中央統戰部編:《中國共產黨統一戰線文獻選編(第十三卷)》,內部發行,2005年,第5頁。

[26] 吳美華:《當代中國的多黨合作制度》,北京:中共黨史出版社,2005年,第114頁。

[27] 黃天柱:《參與性政策主體:民主黨派在中國公共政策過程中的制度定位新探》,《政治學研究》2013年第2期。

[28] 《鄧小平文選(第一卷)》,北京:人民出版社,1994年,第270頁。

[29] 李維漢:《回憶與研究(下)》,北京:中共黨史出版社,2013年,第631頁。

[30] 《鄧小平文選(第一卷)》,北京:人民出版社,1994年,第225頁。

[31] 吳美華:《參政黨民主監督的內涵、功能和定位》,收于中央社會主義學院政黨制度研究中心、北京大學政黨研究中心編:《中國政黨制度功能與價值研究》,北京:華文出版社,2009年,第163-170頁。

[32] 曾憲初:《在非權力監督與有效監督之間尋求平衡點——關于我國民主黨派的民主監督問題》,《中央社會主義學院學報》2006年第5期。

[33] 黃天柱:《進一步開發參政黨民主監督功能的幾點思考》,《廣州社會主義學院學報》2014年第2期。

[34] 黃天柱:《努力開發參政黨民主監督的政治資源》,《中央社會主義學院學報》2015年第2期。

[35] 李維漢:《回憶與研究(下)》,北京:中共黨史資料出版社,1986年,第813頁。

[36] 《周恩來統一戰線文選》,北京:人民出版社,1984年,第350頁。

[37] 《中華人民共和國憲法》,《人民日報》2018322日,第1版。

[38] 《費孝通文集(第14卷)》,北京:群言出版社,1999年,第203頁。

[39] 《習近平在看望參加政協會議的民盟致公黨無黨派人士僑聯界委員時強調堅持多黨合作發展社會主義民主政治為決勝全面建成小康社會而團結奮斗》,《人民日報》201835日,第1版。

[40] 《費孝通文集(第11卷)》,北京:群言出版社,1999年,第435436頁。

[41] 《周恩來統一戰線文選》,北京:人民出版社,1984年,第163頁。

[42] 中央統戰部研究室編:《歷次全國統戰工作會議概況和文獻(19881998)》,北京:華文出版社,1998年,第8頁。

[43] 轉引自中央社會主義學院等編寫:《統一戰線基礎理論研究》,北京:華文出版社,2002年,第149頁。

[44] 中國政黨趨同現象同時也體現在各個民主黨派之間,其中最為突出的是各黨派組織發展界別特色模糊的問題,有人形象稱之為“八黨一面”。但由于本文聚焦的是新型政黨制度在黨際關系上呈現出來的主要特征問題,所以關于各民主黨派之間趨同的問題,此處未做專門討論。

[45] 孫林:《政黨協商需要有藍軍思維》,《中國黨政干部論壇》2016年第1期。

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